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荆门市实施政府采购法规制度情况分析
日期:2013-06-12 00:00:00

 

《中国政府采购》2013年第5期
2013年,是《中华人民共和国政府采购法》正式施行的10周年。10年来,荆门市的政府采购工作实践证明,《政府采购法》及其相关管理制度的贯彻实施,为政府采购工作逐步步入法制化、制度化和规范化轨道,提供了坚实的工作依据和法制保障,对促进地方经济建设、规范政府采购行为、加强财政支出管理、促进廉政建设以及维护国家利益和社会公共利益等均起到了积极的作用。
为进一步健全和完善政府采购管理相关工作机制,促进荆门政府采购工作的健康有序发展,2013年4月,荆门市政府采购监管部门结合近年来政府采购工作的实际情况,通过到所辖的县(市)区进行实地调研以及分别召集部分采购人、代理机构、评审专家和供应商的代表进行座谈等形式,对各地、各部门执行政府采购法律法规及其相关管理制度方面的情况进行了专题调研,从中找出了一些存在的问题及其原因,提出了进一步深化和实施政府采购制度的对策与建议。
一、荆门市政府采购运行和监管工作的基本情况
荆门市现辖有2县1市5区,即:沙洋县、京山县、钟祥市、东宝区、掇刀区、漳河新区、荆门高新区、屈家岭管理区。目前,除荆门高新区和屈家岭管理区由于行政区划成立时间不长、工作机构尚未设置以及工作人手不足等方面的原因,暂未全面启动政府采购工作外,市直及其他各地按照“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作要求,自2000年开始先后陆续设置了政府采购办公室和政府集中采购机构,各地的政府采购办公室均隶属于财政部门管理,专司政府采购监督管理职能,负责制度制定、预算编制、采购计划审核、采购方式审批、资金支付、信息和专家管理、业务培训等管理工作。政府集中采购机构,负责按照当地采购监管部门所批复的采购方式,接受采购人的委托具体实施采购。除荆门市政府采购中心隶属于荆门市政府办公室直接管理外,各县、市、区的政府采购中心均隶属于当地财政部门管理。此外,市直及东宝区根据工作需要,报经省财政厅批准成立了五家政府采购社会代理机构,主要根据采购人的委托,负责代理采购人的部门采购项目。(政府采购机构设置详见下表)

荆门市政府采购机构设置情况一览表
政府采购监管部门
政府采购代理机构
单位名称
级别性质
编制
实有人员
内设科室
机构名称
级别性质
编制
实有人员
内设科室
代理范围
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副县
事业
10
11
3
荆门市政府采购中心
副县事业
10
11
3
政府采购目录内,限额标准以内
湖北金华禹工程咨询有限公司
企业
 
16
3
工程类
荆门市中诚采购招标有限公司
企业
 
10
2
工程、服务类
荆门市东宝区政府采购办公室
副科
事业
6
5
3
荆门市东宝区政府采购中心
副科事业
8
4
2
按批复办理全区政府采购项目
荆门市华正招标咨询有限公司
企业
 
16
4
工程类
荆门市金一百招标事务有限公司
企业
 
12
4
工程类
湖北中三信建设工程服务有限公司荆门分公司
企业
 
11
4
工程类
京山县政府采购管理办公室
副科
3
3
 
京山县政府采购中心
副科
10
17
3
政府采购项目
钟祥市财政局政府采购管理科
正股 行政
2
5
 
钟祥市政府采购中心
副科事业
5
9
3
工程、货物、服务
沙洋县政府采购办公室
副科 事业
3
3
 
沙洋县政府采购中心
副科事业
4
4
 
主要承担纳入集中采购目录的政府采购项目
荆门市掇刀区政府采购办公室
副科
4
4
 
荆门市掇刀区政府采购中心
正股
3
3
 
政府采购项目
荆门市漳河新区政府采购办公室
 
2
1
 
荆门市漳河新区政府采购中心
 
3
2
 
主要承担纳入集中采购目录的政府采购项目

调研显示,荆门市自建立政府采购监管机制以来,依照中央和湖北省政府采购的相关法规和管理办法,结合本地工作实际,先后制定出台了23个政府采购规范性文件,对规范和促进荆门政府采购工作奠定了基础。随着形势的不断变化和发展,先后修订和完善了部分管理办法,废止了过时或与相关政策法规不符的10个文件,目前在用的13个规范性文件,均不存在与相关法律法规相抵触或违反上位法的情况。
在减少部门职责交叉和分散,整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿产权出让、国有产权交易、政府采购等平台方面,目前,荆门市政府采购项目的公开招标、邀请招标等大型采购项目的开展,均实行“进场交易”,统一在市公共资源交易中心的平台进行,接受招标投标监督管理和政府采购监管部门的双重监督。为便于提高采购效率,节约采购成本,竞争性谈判和询价等小额采购活动,目前未实行进场交易,其活动的开展由政府采购监管部门进行监督。
二、在贯彻实施政府采购制度中出现的问题及原因分析
1、行政、事业单位的工程项目未能完全纳入政府采购。
荆门市各预算单位使用财政性资金直接投资或间接投资的工程项目,按照荆门市人民政府出台的《荆门市招标投标管理办法》规定:60万元以上的必须进行公开招标,接受荆门市招标投标管理局监管;60万元以下的则按政府采购规定办理。虽然荆门市报经省财政厅批准成立的五家政府采购社会代理机构均有工程招标代理资格,但工程类的新建项目仍无法完全纳入政府采购,主要原因是住建部门不认可这些代理机构的招标结果,不给采购人发放施工许可证。因而,目前纳入荆门政府采购监管的工程项目主要是少数装饰、装修、改建、扩建类的工程项目。国土资源、农田水利、发改项目、公路建设等工程项目,基本上也都是各职能部门在招标投标管理局的监督下各自招标,均未纳入政府采购管理。
2、政府采购制度建设不够到位,影响政府采购活动的开展。
《政府采购法》执行已有整整十年,但政府采购实施条例至今没有出台,以至于政府采购活动在很多情况下无所适从。一是在采购范围上已经包含了工程采购,但在采购方式等方面却只提到了货物采购和服务采购,而且工程采购管理办法没有出台;二是在采购方式上,虽然提出了大概的适用情形,但在实际工作中情况复杂,有很多情况无所适从;三是在法律责任上,虽然提出了对采购人擅自采购等现象“可以并处罚款”、“停止按预算向其支付资金”等处罚规定,但却并没有明确相应的处罚标准,不利于对政府采购当事人违法行为的纠正;四是公开招标采购时间的规定缺乏灵活性,面对经济的快速发展,很多采购项目在时间要求上较为紧急,但“自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不得少于二十日”的规定,致使公开招标采购项目往往需要一个月左右的时间才能完成,在某种程度上不适应经济发展的需要。
3、政府采购预算编制的真实性和有效执行的约束性难以保证。
虽然荆门市各地、各部门每年的政府采购预算都按部门预算的统一要求进行了编制,但各单位政府采购预算编制的真实性和有效执行的约束性却难以保证。究其原因,一是由于荆门的经济并不发达,各地的财政基本上属“吃饭型”财政,在保证人员经费的前提下,没有过多的财力来用于政府采购项目,所以很多需要购置或想采购的东西因为没有经费来源而无法编制,只有等到通过其他方式“化缘”后才能进行采购;二是专项资金中的部分采购项目在年初虽未编入政府采购预算,但具体执行中有些货物、服务或工程属于政府集中采购目录及标准范围内项目,因此采购人也编报了政府采购计划,以计划代替预算;三是由于不可预见因素的客观存在,以及技术手段的滞后,也导致难以实现对采购人采购预算的适时管理和控制。
4、社会各方面对政府采购工作的认识不够充分。
一是社会上对政府采购制度的不认识、不了解甚至误解,再加上媒体上一些负面的宣传,从而产生政府采购“质次价高”的错误认识;二是少数采购人对推行政府采购制度方面的认识不够充分,认为自己部门预算资金的使用要充分体现自主意愿,对依法开展政府采购工作的积极性不强,甚至存在抵触情绪;三是部分采购人对政府采购政策不重视,以至于先斩后奏、擅自采购、人情采购等违规采购现象时有发生,有的甚至在提交采购计划和采购需求时与供应商串通,过多插手采购文件、评标办法的制作,存在指定品牌,设定排它性技术参数,以歧视性付款条款打击其他竞标供应商的现象,给政府采购执行的正常开展增加难度和负面影响。
5、少数供应商涉嫌串标围标取证难。
现阶段,IT行业类项目采购易受制于人,此类项目的招标之初,采购人往往要求供应商先拿到某项授权后,才能取得投标资格,此种作法虽然有利于采购人获得正规产品和优质服务,但却又为供应商围标串标提供了可能。荆门市在部分项目招标时曾尝试“先投标、后授权”,但又出现中标供应商因厂商拒绝授权而不得不放弃中标的情况。
此外,供应商对采购人以验收为手段,拖延资金支付表示异议,反映有的采购人在项目实施后,迟迟不予验收,拖延资金支付;同时,采购人也反映,价格分值权重设置不合理时,可能导致供应商恶意竞标、低价中标,从而损害后续服务质量,并对政府采购的注重政策功能不太理解,认为政府采购应当是以满足采购人需求为首要,考虑的太多同样损害的是政府利益。
三、进一步深化和实施政府采购制度的建议
1、进一步加大《政府采购法》的学习宣传力度。《政府采购法》是规范政府采购行为,提高财政性资金使用效益,维护国家和社会的公共利益,保护采购当事人合法权益,促进廉政建设的基本法律。各级财政及有关监管部门要充分利用各种媒体进一步加大该法律的宣传力度,特别是要加大对采购当事人和采购供应商的政府采购业务知识的培训,促进其进一步提高对政府采购制度的认识,增强法律意识,做到依法办事、依法采购。
2、进一步完善政府采购法规体系和基础管理。以往在政府采购法规的建设上,过于偏重过程、程序且规定较为宏观。而对运行规则、基础管理、标准作业等指导政府采购微观活动的制度性文件的制定较为滞后,尤其是采购需求标准、国产标准,以及政策功能指南等政策性规定尚未出台。建议尽快出台《政府采购法实施条例》,从国家层面来加快制定采购需求标准、国货标准,明确所采购产品的功能控制标准、价格控制标准等,抑制超标采购、豪华采购的行为。
3、进一步加强政府采购信息化管理。按照推行电子政务的要求,进一步加快政府采购信息化建设,以建立统一的政府采购管理交易系统为规划目标,加大电子化采购平台建设力度,实现政府采购监督管理网络化和操作执行电子化,积极开发网上采购系统如报名、投标、竞价、售后服务评价和办理结算手续等功能,将现代信息技术用于政府采购的全过程,逐步实现政府采购在网上的全程运作和实时监控,提高监督的有效性和针对性。
4、进一步强化政府采购预算法律约束力。一是强化和细化政府采购预算编制,要全面编制政府采购预算,通过细化财政资金采购项目和编制年度政府采购计划,加强政府采购的计划性;二是严格预算支出管理,要坚持先有预算,后有支出的原则,政府采购预算的支出一律实行严格的国库集中支付,预算的变更,必须依照法律程序办理;三是强化预算执行的监督检查,政府采购监管部门要加强对政府采购预算执行情况的检查,发现问题及时纠正,对规避政府采购程序,体外循环的采购项目要严肃处理;四是要完善和改进政府采购预算管理网络系统,尽可能通过技术手段来实现对采购人无预算、超预算采购等现象的适时管理和控制。
5、进一步强化对供应商的监管。一是加强对供应商资质等级、信用等级、经营实力的评估和监管,改进和完善招标制度,确保供应商的质量;二是要加大对供应商的监督及违规处罚力度,对采购项目的招标过程实行全程录像,以备查证;三是对那些经查实存在诸如提供虚假投标材料、与采购代理机构或者评标专家串通、进行围标、串标、恶意操纵、不履行合同义务、提供伪劣产品等违规行为的供应商,要依法严肃处理,给予公开曝光、录入不良行为、列入黑名单、市场禁入、移送相关部门查处等相应处罚,并将其违规信息实行及时公开和资源共享,防止其在甲地被禁又在乙地活动的情况发生。
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