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预算法修订为深化政采改革指明方向
日期:2015-07-22 00:00:00

    编者按 831日通过的新《预算法》从完善预算体系、强化预算管理、硬化预算支出约束等方面对政府预算编制和执行作出具体安排,目的是解决政府预算看不懂、不透明、缺乏规范性和权威性等问题。

    政府的预算支出,特别是政府采购预算支出,不仅关系到纳税人的钱是否花在刀刃上,也关系到政府的自身形象,是政府履行职能的大事。从改革实践看,政府采购在硬化预算支出约束上的保障作用明显,但也存在编制不够细致、执行刚性不强、公开不够全面等问题。政府采购如何借力新《预算法》,更好地履行预算支出职能?本期组织业界人士对此发表见解,与读者共享。

    嘉 宾

    王书洲  河南省财政厅政府采购监督管理处处长

    孙昭伦  上海市政府采购中心主任

        内蒙古自治区财政厅政府采购管理处副处长

    邱浩宇  湖北省政府采购中心综合处副处长

        湖北省政府采购协会副秘书长

    张小科  陕西省宝鸡市财政局政府采购管理科科长

    主持人

   张斌伟  政府采购信息报记者

    主持人:财政部部长楼继伟今年7月曾强调,打赢财税改革这场硬仗要突出问题导向。十多年来,我国政府采购制度改革取得显著成效,但也存在一些问题,例如不时出现"高价采购"事件,以及因市场低价恶性竞争引发"劣币驱逐良币"现象。

    请问各位嘉宾,我国政府采购制度在履行预算支出职能过程中具体存在哪些问题?修订《预算法》对政府采购有何重大意义?

    王书洲:问题主要表现在两个方面。一是既牺牲效率又未真正实现规范效果,未完全满足行政体制改革的效能要求。政府采购既是财政管理制度,也是预防腐败的"阳光制度",要求做到规范与效率的统一。但相比一些发达国家,我们过于强调公开招标,其法定时间最快也需40多天,采购效率低的问题较为突出。另外,一些采购结果并没有真正实现"物有所值",需要想办法解决。

    二是政府采购市场规则不完善。几乎每隔一段时间,媒体就会曝出"豪华采购""高价采购"事件,协议供货价格虚高问题更是被社会诟病。同时,采购活动中又不时出现低价恶性竞争现象,甚至个别供应商以低于成本的价格竞标,中标后履约质量难以保障。缺乏有效竞争形成的"高价"与没有质量保证的"低价"都不正常,说明政府采购市场规则亟待完善。 

    孙昭伦:修订《预算法》的核心宗旨是推进政府职能转变,实现与现代化市场经济发展相适应的预算管理、预算公开和预算监督制度,建立完善全面规范、公开透明、责权一致、监管有效的预算管理制度。

    修订《预算法》不仅对推进财政管理科学化、民主化和法制化具有重大意义,也为深化政府采购制度改革奠定了基础、指明了方向。


 

    康佳:新《预算法》两处提到"勤俭节约",第十二条规定"各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则";第三十七条规定"各级预算支出的编制,应当贯彻勤俭节约的原则"

    《政府采购法》也从不同角度体现了节约资金的立法宗旨,第十七条规定"集中采购机构进行政府采购活动,应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求";第三十六条关于废标的规定,出现"投标人的报价均超过了采购预算,采购人不能支付的"情形,应予废标;第三十八条、第四十条"采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商"。这些规定与预算原则中的"勤俭节约、量力而行"要求是一致的,是政府采购体现"物有所值"价值取向的前提。政府采购的目标应该是实现质量、价格、效率的内在统一。

    新《预算法》第十三条规定,各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。政府采购使用的是财政性资金,是预算支出的延伸管理。上述规定表明,政府采购应以预算为前提,未列入预算不得采购。

    新《预算法》第五十七条规定,各级财政部门必须依照法律……加强对预算支出的管理和监督。财政部门在监管政府采购活动的过程中,应加强资金来源审核,严肃法纪,坚决杜绝无预算、超预算采购。新《预算法》还将"严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出"明确写入法律,是对党中央厉行节约反对浪费、推动廉洁政府建设要求的具体贯彻。政府采购相关各方应当严格按照法律规定执行,坚决抵制"天价采购""豪华采购"


 

    邱浩宇:过去很长一段时间,政府采购在履行预算支出职能过程中至少存在三个方面的问题。一是预算与采购"两张皮"。预算编制就是各部门分财政资金这块"大蛋糕",大家以种种理由各切一块,有关部门对"何时吃、如何吃、给谁吃"关注不够。一方面,预算资金支出的随意性很大,缺乏严肃性,各部门想用这笔钱的时候就会走一下政府采购程序,对采购项目是否科学、预算支出价格是否合理不够重视,甚至会在采购程序进行中随意取消采购计划,说不买就不买,预算支出缺乏严肃性。另一方面,预算支出零散,不同部门的同类项目随机、重复、分散组织采购,没有形成规模效益。

    二是编制政府采购预算的项目集中在办公设备、耗材、软件等领域,更多能够形成政策优势的项目,诸如公共工程等,都游离于政府采购程序之外,或者是走过场,既限制了政府采购代表政府行使采购权的政策导向性作用,也给权力腐败留下口子。

    三是政府采购事后监督和审计欠缺。对预算执行情况仅仅是看有无采购文件、合同、发票,至于采购价格是否合理、是否符合预算支出要求过问不多,直接导致预算支出形式化,政府采购对预算支出难以形成硬约束。

    宋军:首先,各当事人编制政府采购预算的职能不明确。预算编制过程涉及行业管理部门、政府采购监管部门和采购人,而采购人中还存在一级预算单位、二级预算单位等,目前没有明确各自的职责,容易引发问题。

    其次,经费来源复杂,采购人编制政府采购预算不好把握。我国政府采购预算经费来源有本级预算、上级转移支付预算;在本级预算中,又分为预算内、非税收入、专项资金、单位自筹资金等。

    另外,采购人性质特别。我国的采购人既有公共管理职能部门,也有事业单位,还有团体组织,存在全额拨款、自筹、补助等经费来源情况,导致预算支出管理有困难。

    张小科:当前政府采购领域"豪华采购""高价采购"与低价恶性竞争并存的现象,集中折射出政府采购市场交易价格在一定程度上存在扭曲,原因是政府采购市场规则不完善、履行预算支出职能不到位,政府采购与部门预算、资产管理的统一性和协调性不够。

    具体体现在两点:一是采购需求管理不到位。制度设计重视"怎么买",对"买什么"缺乏有效约束,既存在采购人片面追求"高大上",采购需求与实际需要脱节的问题,也有采购预算标准、资产配置标准、技术规格标准等规定不细、监管缺失的问题,还有些项目的支出预算事前评审不到位。

    二是政府采购制度目标不尽科学。在制度目标和实际操作上强调节支防腐、完全竞争、程序合规、低价中标,评判标准侧重于"少花钱",对"花得值"强调不够。实践中有的项目低价中标后,给履约验收带来很大困难。

所有财政性资金采购均应纳入政采

    主持人:编制预算是开展政府采购活动的前提和源头。根据新《预算法》第三十二条的规定,各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,编制本部门、本单位预算草案。其中,支出分类科目按其功能分类分为类、款、项,按其经济性质分类分为类、款。

    请问各位嘉宾,目前政府采购预算编制普遍存在哪些问题?该如何落实新《预算法》的相关要求?

    王书洲:近年来,各地政府采购预算编制、执行和监督取得了很大成效,但预算编制环节也存在不够完整、不够科学的问题。

    有些地方和单位没有把上级转移支付、上年结余结转资金、应纳入预算管理的收费项目等全部编入部门预算,相应的政府采购项目资金也没有纳入政府采购预算,影响到预算编制的完整性。编入部门预算的资金,多数是专项购置费用编入政府采购预算,公用经费等其他支出中属于政府采购的支出,较少编制政府采购预算。部分年中追加预算属于政府采购范围的资金,没有及时追加政府采购预算,造成年初政府采购预算与年中实际采购规模相差很大。

    另外,政府采购预算编制不够完善,尚未全部细化到项级科目,部分项目只是"一揽子"工程,缺乏准确性。对采购项目很少进行科学论证和充分的市场调研,编制的预算不是过高就是过低,影响后续执行。

    康佳:政府采购预算编制通常参照《政府采购品目分类目录》,部门预算编制主要依照《政府收支分类科目》。政府采购预算如果能和政府收支分类科目建立对应关系,会更有利于预算执行。

    新《预算法》规定,各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。收支分类科目中,每一笔资金究竟用在哪里?用于政府采购的,都采购了哪些货物、工程和服务?如果能建立起对应关系,"钱都去在哪儿了"就会一目了然。

    新《预算法》第三十二条的规定可以作为编制政府采购预算的主要参照。从各部门单位事业发展的需要看,政府采购预算应具有连续性,同时避免重复建设;从单位依法履职的需要看,政府采购支出标准应符合实际,不该花的钱一分也不能乱花。例如有的单位采购高档摄影摄像设备,一个镜头数万元,是否应该购买?要看这个单位的性质,看这类设备是否为该单位履职必须。

    另外,有支出标准的,要严格按照规定标准编制政府采购预算;支出标准尚未明确的,则应贯彻新《预算法》勤俭节约、量力而行、讲求绩效的原则。

    邱浩宇:预算和采购本为一体,预算制度的优劣直接关系到政府采购作用的发挥,政府采购反过来也可以保障预算支出的规范运行。

    新《预算法》在以往预算制度改革的基础上,进一步改进了过去预算支出中暴露的问题。在此背景下,更要按照新要求强化政府采购管理,使政府采购成为硬化预算支出约束的强有力措施。

    按照新《预算法》要求,实现全口径预算后,范围更广的一些关系宏观政策导向、国民经济和社会发展计划的重要项目,也要统一纳入预算支出范围。在增强预算支出计划性的基础上,可以将这些新增项目逐步纳入政府采购范围,在政府采购公开、公平、公正的平台上运作,发挥政府的政策导向性作用,更好地调控经济运行,履行好国家治理职能。

    宋军:首先,预算编制和审批滞后。我国政府采购预算同部门预算一起编制,时间为上年9-11月份,地方人大会议时间一般在当年一二月份,全国人大会议在当年3月份,导致政府采购预算审批后下达时间在三四月份,使用中央财政转移支付资金和专项资金采购的项目预算,审批下达时间要到四五月份。

    其次,预算编制缺乏标准。国家层面没有出台指导价格,各地也大多没有建立采购项目数据库,编制政府采购预算主要靠经验,没有规律和依据所言,导致编制的预算与实际执行情况偏离值较大,容易产生"豪华采购"和高节支率现象。

    另外,预算绩效不被重视。政府采购预算在执行过程中的效果如何,目前还没有引起普遍重视,主要表现在两点:一是政府采购预算随部门预算一起编制,几上几下,通常历时三个多月,所耗费的人力与物力资源几何,目前没有人进行深入的研究和评价;二是政府采购预算与最终采购价的正负偏离较大,有些项目因预算严重失误造成与市场平均价偏离,要么因供应商报价均超过预算而废标,要么采购项目节支率奇高,要么中标(成交)供应商赚大钱。

    张小科:政府采购预算是采购活动的源头,是采购效率和采购质量的重要保障,也是开展批量集中采购、发挥规模优势的前提条件。

    目前政府采购预算编制普遍存在三大问题:一是预算编制不完整。在资金范围上,有的对一般预算比较重视,但政府性基金预算、国有资本经营预算等财政性资金安排的项目支出未纳入政府采购预算;在项目范围上,有的采购人在编制部门预算时对下一年度事业发展以及相应的采购项目缺乏前瞻性安排,导致有的项目未能纳入政府采购预算。

    二是预算编制不科学。由于项目预算编制不够细化,或对项目缺少科学论证,或对拟采购项目的技术要求、市场价格等缺乏专业了解,导致采购预算偏高或偏低。

    三是预算约束刚性不强。由于预算编制不细不实,造成政府采购预算与计划不符,进而导致计划与执行不符;计划审批与下达不集中,造成集中采购活动零散化,无法实现应有的规模效应。

    政府采购工作贯彻新《预算法》要把握三点:一是扩大采购范围。适应建立全口径预算的改革方向,把使用包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算在内的所有财政性资金的采购行为纳入政府采购范围。二是扩大采购规模。改进预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制,必将影响政府开支水平,进而影响政府采购资金规模。三是硬化采购预算约束。硬化预算对包括政府采购在内的政府支出的约束,是现代预算的灵魂。政府采购预算编制要想适应硬化预算约束、加强人大预算审查监督,必须完整细化,监管模式也应体现简化程序与强化监管并重的要求,执行环节要更加规范,采购结果评价要切实加强,采购信息公开要及时、规范和完整。

    观点精萃

    公开各类政府采购信息,将其置于社会公众的监督之下,可以增强采购活动的透明度,避免"豪华采购""超标准采购"

    ——河南省财政厅政府采购监督管理处处长 王书洲

    修订《预算法》不仅对推进国家财政管理的科学化、民主化和法制化具有重大意义,也为深化政府采购制度改革奠定了基础、指明了方向。

   —— 上海市政府采购中心主任 孙昭伦

    有支出标准的,要严格按照规定标准编制政府采购预算;支出标准尚未明确的,则应贯彻新《预算法》勤俭节约、量力而行、讲求绩效的原则。

    ——内蒙古自治区财政厅政府采购管理处副处长 康佳

    实现全口径预算后,一些关系宏观政策导向、国民经济和社会发展计划的重要项目,也要统一纳入预算支出范围,可以逐步将这些新增项目纳入政府采购范围。

   —— 湖北省政府采购中心综合处副处长 邱浩宇

    在编制政府采购预算时,应该同时申报项目执行的计划时间表。没有按执行计划进行采购的,应当追究相关当事人的责任。

    ——湖北省政府采购协会副秘书长 宋军

    适应建立全口径预算的改革方向,要把使用包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算在内的所有财政性资金的采购行为纳入政府采购范围。

   —— 陕西省宝鸡市财政局政府采购管理科科长 张小科

新预算法为政采信息公开提供法律保障

    主持人:今年8月,湖北省黄石市食品药品监督管理局以49万元的预算采购150套制服,平均每套3266元,被网友直呼"天价"。好在中央电视台《焦点访谈》及时关注,最终才使得真相大白。实事求是地说,本次采购有一个很大的亮点,那就是公开了项目预算,只是还不够细化。

    新《预算法》第十四条规定,经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。请问作出这些规定有什么现实意义?实践中该如何落实?

    王书洲:政府采购作为市场化程度要求较高的一项制度,公开透明是其坚持的基本原则之一。公开各类政府采购信息,将其置于社会公众的监督之下,可以增强采购活动的透明度,避免"豪华采购""超标准采购"

    政府采购信息公开包括采购需求、采购标准、采购预算、采购过程、采购结果等内容。其中,预算和计划公开是关键。因此,强化政府采购预算管理对促进预算公开具有积极作用,也是落实预算公开的实际行动。

    孙昭伦:新《预算法》第十四条明确规定,各级政府、各部门、各单位应当将政府采购情况及时向社会公开。这与去年和前年颁布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》对政府采购工作作出的具体规定前后呼应、相互配套,突出了依法加强政府采购源头管理、公开透明、绩效评估、社会监督管理的新要求。

    据此,集中采购机构要加强内部建设和管理,建立健全业务操作规程、业务管理流程、采购项目开评标行为规范、采购项目结果公示、采购项目绩效评估公开等制度和工作机制,并通过政府采购官方媒体、集中采购机构信息平台和办公场所采购业务公示屏等载体,主动向社会公开,自觉接受监管部门考核和社会公众监督。

    康佳:公开透明是政府采购的原则之一,《政府采购法》《政府采购信息公告管理办法》等均有相关规定。按照新《预算法》的要求,政府采购向社会公开需要解决好"由谁公开、公开什么、什么时间公开"的问题。

    各级政府、各部门、各单位是信息公开的主体,不同主体公开内容的侧重点不同:政府公开采购预算,部门公开采购项目,单位公开采购程序。这几项内容相互衔接,形成完整的采购流程,通过公共媒体发布,接受全社会监督。

    另外,政府采购预算、项目的公开时间应按照新《预算法》第十四条及政务公开的相关规定执行;政府采购程序的公开时间、具体内容,则应按照政府采购现行制度规定执行。

    邱浩宇:新《预算法》作出这样的制度安排,可以使一年的预算需求一目了然,并充分接受社会监督,相当于给各部门的预算先套上"紧箍咒",防止用预算代替采购计划,或者用采购计划代替预算。

    经审核通过的预算才具有法律效力,才有资金保障。建议各级财政部门在配合人大或其常委会履行预算审核程序时,应着重要求各部门增强预算支出特别是政府采购预算的计划性,按照预算编制的要求,将计划支出的项目全面、详细地在部门预算相应科目中反映出来。

    同时,财政部门可以授权政府采购执行机构,对各部门列入年度预算中、有同类需求的通用项目进行分类统计并汇总,统一实施批量集中采购,充分发挥预算支出的规模优势,实现采购结果质量过硬价格合理。

    宋军:当前,政府采购预算透明度不高主要表现在三个方面,一是预算编制过程透明度不高;二是预算信息公开透明度不高;三是预算执行情况透明度不高。

    实践中要结合即将出台的《政府采购法实施条例》,完善有关政府采购信息披露的具体规定,包括信息披露的责任人、披露的时间、对违规行为的处理等。

    张小科:透明预算是建立现代财政制度的重要内容之一,公开透明是政府采购的法定原则。新《预算法》规定"各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开",并明确"未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的"要追究法律责任,这是政府采购信息公开强有力的法律保障。

    实践中,一是要体现"及时、规范、完整"的要求,完善政府采购信息公开的配套制度和细化规定,明确信息公开范围、内容、主体、时限等要求;二是要体现"公开是原则、不公开是例外"的要求,强制性公开政府采购项目的预算情况、采购过程、采购结果、采购合同、履约情况等,实现政府采购全过程信息公开;三是通过政府采购信息公开,借助社会力量监督,倒逼提高政府采购质量和绩效。

均衡执行预算 提高财政资金使用效益

    主持人:预算执行进度缓慢、年末项目扎堆是政府采购领域的突出问题之一,并被公众误读为"突击花钱"。请问出现这一现象的原因有哪些?新《预算法》的一大亮点是"各级政府应当建立跨年度预算平衡机制",实践中该如何落实?

    山东省为了破解政府采购预算批复时间晚导致执行晚的难题,自今年起试行"预采购"机制,最长可使采购时间提前三个多月。请问还有哪些加快预算执行进度的措施和办法?

    王书洲:当前,部分单位政府采购预算计划性不强,预算支出进度缓慢,不少项目都集中在第四季度执行,存在突击采购、突击花钱现象,影响财政资金使用效益。

    部分单位由于年初政府采购预算编制不够细化和准确,造成执行时需要调整预算,影响到预算的约束力。

    还有些单位对项目调研不够、市场调查不足、政策把握不力,造成部分政府采购预算当年不能执行,结转规模偏大,资金沉淀较多,影响资金调度使用。

    新《预算法》提出建立跨年度预算平衡机制,这是预算制度改革的重点之一。政府采购预算作为部门预算的组成部分,核心是要建立与部门预算同步编制、同步调整的机制。

    实际操作中,跨年度预算也要考虑政府采购预算的同步跟进,并兼顾项目整体实施和预算支出安排的协调关系。从项目整体性和规模效益上考虑,一个项目应该统一招标,预算应该根据进度分年度安排。

    现在不少大型政府采购项目都是跨年度的,甚至要跨几个年度。以前的政府采购预算通常按照一个年度来编制执行,预算支出缺乏均衡性。如果编制跨年度预算,可以在年度之间进行总体调剂,既能提高财政资金使用效益,也能使项目执行周期和预算更好地进行衔接。

    孙昭伦:新修订和颁布的《预算法》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》,均对预算编制管理、政府采购管理、财务预算支出管理等作出了明确规定,提出了具体要求。

    集中采购机构处于政府采购工作的第一线,较为熟悉相关法律制度、采购业务实务操作和服务对象需求情况,必须主动协同财政和相关部门加强预算源头管控。一是严格按照预算编制和批复要求,依法加强集中采购业务受理规范管控,建立集中采购项目受理登记审核制度,坚持做到无预算不采购。二是严格按照政府采购相关法律制度要求,加强预算单位集中采购项目需求规范管控,建立完善相应的集中采购需求规范管控程序和标准,对有特殊采购需求的集中采购项目,协调相关方加强科学论证。三是严格按照政府采购相关政策功能要求,加强集中采购项目落实政策功能规范管控,确保政府采购政策功能在集中采购项目中充分体现。四是发挥集中采购机构专业服务职能作用,建立集中采购业务培训制度,为预算单位提供专业化、规范化服务。

    康佳:从当前政府采购规模占财政支出的比重看,政府采购速度不是决定预算支出进度的关键因素,"提速"应以依法为前提。

    建立跨年度预算平衡机制在新《预算法》中已有明确规定。政府采购项目实施过程中,特别是一些工程项目,周期较长,合同履行、资金支付均存在跨年度情形。

    根据新《预算法》第四十二条的规定,上一年预算的结转资金,可在下一年用于结转项目的支出。对于实施周期为两年的政府采购项目,资金可结转使用。两年以上的政府采购项目,资金未用完,按照新《预算法》的规定是不可以结转的,应当作为结余资金管理。

    各部门单位在编制政府采购预算时,应充分考虑项目实施周期对资金支付的影响,确保按期完成采购任务。

    宋军:解决政府采购预算执行慢、项目实施滞后的问题,一是将预算年度与日历年度分离,比如说把财政年度调整为从每年的61起至第二年的531日止。

    二是加强政府采购项目执行的计划性,并加大监管力度。在编制政府采购预算时,应该同时申报项目执行的计划时间表。没有按执行计划进行采购的,应当追究相关当事人的责任。

    张小科:从政府采购工作的角度讲,加快预算执行进度主要有五项措施。

    具体来说:一是政府采购预算编制要科学完整;二是合理把握政府采购的集中度,处理好集中采购与分散采购的关系;三是根据当地经济社会发展和财力状况,合理确定公开招标数额标准和分散采购限额标准,防止因标准过低影响采购时效和预算执行进度;四是按照项目的需求特点和效率要求,科学合理地选择相应的采购方式;五是推进批量集中采购和电子化采购。

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