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监管部门的职责到底有哪些
日期:2015-05-17 00:00:00

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,确定了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中强调了“法无授权不可为,法定职责必须为”的执政理念。各级财政部门作为“依法履行对政府采购活动的监督管理职责”的部门,应依法行使监管权。特别是政府采购法实施条例颁布实施后,监管部门更应依据政府采购法、《条例》以及财政部部长令等法律法规,全面梳理自身职责,做到不缺位、不越位。

一、法律法规直接规定的监管职责

所谓法律法规直接规定的政府采购监管部门的职责,是指我国现行政府采购法规制度中明文规定的职责。我国已颁布的政府采购法规主要有政府采购法、《条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》、《政府采购评审专家管理办法》、《政府采购非招标方式采购管理办法》等。经笔者梳理,这些法规制度中直接规定的政府采购监管部门的职责主要有以下方面。

(一)对政府采购进行监督管理

政府采购法第十三条规定,各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。虽然该条还规定各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责,但财政部门是监管第一责任人,负责对政府采购对象(即货物、工程和服务采购项目)的全面监管。

(二)制定政府采购政策

政策是国家为了实现社会、政治和经济目标,通过一定组织程序而制定的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤及具体措施。《条例》第六条规定,国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定政府采购政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。

(三)对政府采购信息公告活动进行监督、检查和管理

政府采购信息是指规范政府采购活动的法律、法规、规章和其他规范性文件,以及反映政府采购活动状况的数据和资料的总称。政府采购信息的及时公开和真实、详细,是保证政府采购“公开、公平、公正”的基础。因此,《政府采购信息公告管理办法》第五条规定,县级以上各级财政部门负责对政府采购信息公告活动进行监督、检查和管理。

(四)汇总政府采购预算

政府采购预算的编制随部门预算一起进行,由采购人依据预算法的规定和政府采购集中采购目录和公开招标限额标准进行编制,但政府采购监管部门负有汇总预算的职责。政府采购法第三十三条规定,负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,报本级财政部门汇总。

(五)受理采购人采购实施计划的报备

采购人在实施采购时,要将采购实施计划报本级财政部门备案,以便财政部门加强对政府采购项目的监管。《条例》第二十九条规定,采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案。

(六)审批采购人或采购代理机构采购方式的变更

采购人、采购代理机构在实施采购活动前或实施采购活动中,因各种原因需要变更法定的采购方式。对此,我国规定的是报批制,其审批权限在设区的市、自治州以上人民政府政府采购监管部门或政府有关部门。

政府采购法第二十七条和第三十七条分别规定,因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。废标后,除采购任务取消情形外,应当重新组织招标;需要采取其他方式采购的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。

关于采购方式变更的审批权问题,《条例》第七十八条规定,财政管理实行省直接管理的县级人民政府可以根据需要并报经省级人民政府批准,行使政府采购法和本条例规定的设区的市级人民政府批准变更采购方式的职权。

(七)规定政府采购合同文本内容

政府采购法规定,政府采购合同适用合同法,但必须推行标准化合同文本。其第四十五条规定,国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门,规定政府采购合同必须具备的条款。

(八)受理采购人的合同报备

对采购合同的管理,我国实行的是备案制。政府采购法第四十七条规定,政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内,采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。

(九)依法处理投诉与行政复议

为保护供应商的合法权益,我国政府采购设计了多重救济制度,有询问、质疑、投诉、行政复议及行政诉讼,而投诉和行政复议由财政部门处理。政府采购法第五十六条和第五十八条分别规定,政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。《条例》第五十八条还规定,财政部门处理投诉事项,需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的,所需时间不计算在投诉处理期限内。

财政部门在依法处理投诉或行政复议案件时可以视情况决定采购活动是否暂停进行。《政府采购供应商投诉处理办法》第二十二条规定,财政部门在处理投诉事项期间,可以视具体情况书面通知被投诉人暂停采购活动,但暂停时间最长不得超过30日。

(十)对政府采购工作进行检查

检查是监管的具体形式。政府采购法第六十五条规定,政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查,政府采购当事人应当如实反映情况,提供有关材料。

(十一)对集中采购机构进行考核

我国实行的是集中采购与分散采购相结合的模式。政府采购法第六十六条规定,政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核,并定期如实公布考核结果。《条例》第六十条规定,财政部门应当制定考核计划,定期对集中采购机构进行考核,考核结果有重要情况的,应当向本级人民政府报告。

(十二)建立评审专家库,并对专家的使用进行监管

《政府采购评审专家管理办法》第十八条规定,评审专家的管理与使用要相对分离。财政部门要建立专家库维护管理与抽取使用相互制约的管理制度,即政府采购专家库的维护管理与使用抽取工作分离。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十八条、第十九条、第二十一条分别规定,招标采购单位应当从同级或上一级财政部门设立的政府采购评审专家库中,通过随机方式抽取评标专家。招标采购机构对技术复杂、专业性极强的采购项目,通过随机方式难以确定合适评标专家的,经设区的市、自治州以上人民政府财政部门同意,可以采取选择性方式确定评标专家。抽取使用专家时,原则上由采购人或采购代理机构的经办人在财政部门监督下随机抽取。特殊情况下,经采购人或采购代理机构同意,也可以由财政部门专家库维护管理人员从专家库中随机抽取后,推荐给采购人或采购代理机构。遇有行业和产品特殊,政府采购专家库不能满足需求时,可以由采购人、采购代理机构按有关规定确定评审专家人选,但应当报财政部门备案。

(十三)对违反政府采购法规的行为进行处罚

已出台的政府采购法律法规均明确,政府采购监管部门应当对违反政府采购法规的行为给予处罚,处罚的形式主要有责令改正、通报批评、停止支付资金、列入不良行为记录名单和罚款。处罚对象包括采购人、采购代理机构、供应商和评审专家。

(十四)审核竞争性磋商采购方式中的权重

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十四条规定,有特殊情况需要在上述规定范围外设定价格分权重的,应当经本级人民政府财政部门审核同意。

二、法律法规间接规定的监管职责

所谓间接规定的政府采购监管部门的职责,是指我国现行政府采购法律法规中未明文规定,而是间接规定的职责。

(一)制定集中采购目录

政府采购法第七条和第八条分别规定,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。政府采购限额标准,属于中央预算的政府采购项目,由国务院确定并公布;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。政府由各职能部门组成,财政部门是政府采购的监管部门,按政府职能分工,则政府授权财政部门制定集中采购目录。

(二)确定政府采购信息发布媒体

为保证政府采购信息发布的及时性、真实性、权威性,政府采购法第十一条规定,政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布,但涉及商业秘密的除外。这就间接地规定了政府采购监管部门应确定政府采购信息发布的媒体。《政府采购信息公告管理办法》第六条还详细规定,财政部负责确定政府采购信息公告的基本范围和内容,指定全国政府采购信息发布媒体。省级财政部门负责确定本地区政府采购信息公告的范围和内容,可以指定本地区政府采购信息发布媒体。《条例》第八条规定,政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的,政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。

(三)制定政府采购招标方式的招标文件范本

《条例》第三十二条规定,采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。此条虽然是针对采购人和采购代理机构提出的,但间接规定了政府采购监管部门应制定和出台标准化的招标文件范本,提供给采购人和采购代理机构。

(四)对政府采购活动实施现场监督,并处理评标中的违规行为

监管部门应对政府采购活动进行全方位监督,但其监督行为不能影响或干扰采购人、采购代理机构的正常采购活动,更不能越俎代庖。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十八条规定,招标采购单位在开标前,应当通知同级人民政府财政部门及有关部门。财政部门及有关部门可以视情况到现场监督开标活动。

《条例》第四十条规定,评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的,应当及时向财政部门报告。政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的,应当及时向财政、监察等部门举报。

(五)有权决定采购活动的废标、重新评审、中止或终止

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十三条规定,投标截止时间结束后参加投标的供应商不足三家的,除采购任务取消情形外,招标采购单位应当报告设区的市、自治州以上人民政府财政部门,由财政部门按照以下原则处理:一是招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的,同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购;二是招标文件存在不合理条款的,招标公告时间及程序不符合规定的,应予废标,并责成招标采购单位依法重新招标。

《条例》第四十四条规定,除国务院财政部门规定的情形外,采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的,应当书面报告本级人民政府财政部门。

《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条规定,财政部门经审查,认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的,或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的,政府采购合同尚未签订的,分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法,责令重新开展采购活动。

《政府采购非招标方式采购管理办法》第二十一条规定,除资格性审查认定错误和价格计算错误外,采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构发现谈判小组、询价小组未按照采购文件规定的评定成交的标准进行评审的,应当重新开展采购活动,并同时书面报告本级财政部门。

政府采购法第五十条还规定,政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。虽然该条款规定变更、中止或终止合同是双方当事人的责任,但监管部门应从维护国家利益和社会公共利益的角度出发,当双方当事人未变更、中止或终止合同时,应督促其变更、中止或终止合同。

(六)进行政府采购信息统计

《政府采购信息公告管理办法》第二十八条规定,政府采购信息指定发布媒体应当对其发布的政府采购信息进行分类统计,并将统计结果按期报送同级人民政府财政部门。政府采购信息是一个大的概念,它还包括政府采购各类数据统计等,因此,监管部门还负有政府采购信息资料统计的职责。

 

(此文发表于2015511日的《中国政府采购报》)

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